《中国经济周刊》 记者 张璐晶|北京报道

市政府怎么花钱？如何让每一分财政资金的用途有迹可循？如何让每一位纳税人知道钱用到了哪里？全国城市中财政透明度最高是哪些？5年来名列前茅的城市有什么共同点？

清华大学公共经济、金融与治理研究中心最近5年连续定期推出的《中国市级政府财政透明度研究报告》（下称《报告》），一直试图解答这些问题。

与此同时，清华大学公共经济、金融与治理研究中心每年授权《中国经济周刊》独家首发《报告》。2013年起，《报告》对全国除海南省三沙市以外的 285个地级市和4个直辖市政府的财政透明度情况进行了研究。2015年的研究范围进一步扩大，除了294个地级市和直辖市外（包括当时刚建市的海南省儋 州市，新疆维吾尔自治区吐鲁番市，西藏自治区昌都市、林芝市、日喀则市，但不包括海南省三沙市），还包含了358个县级市。2016年的研究范围仍然为全 国295个地级及地级以上的市政府（包括新建市的西藏自治区山南市）以及全国358个县级市。

“课题组发布排名的目的并不是为了把哪个城市排下去，我们希望通过努力，改善政府管理水平，提高国家治理能力，争取大家都是并列第一。”报告课题组 负责人、清华大学公共管理学院教授俞乔告诉《中国经济周刊》记者，“5年来，中国市级政府财政公开与透明情况有了较大进步，这得益于《预算法》的通过、中 央政府的重视、地方政府的配合，以及新闻媒体的持续关注，这都极大地推动了各地政府部门财政的进步。”

63个城市得分60以上，排名前三的还是北上广

通过对全国295个地级及以上市政府财政透明度进行大数据分析和研究，课题组得出了“2016年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜”。排名前6 名为北京、广州、上海、珠海、武汉、杭州；按百分制核算，得分80以上的城市有4家，得分70及以上的城市有20家，得分60以上的城市有63家，相较于 去年有较大的进步。

俞乔表示，不管是从总得分还是细项得分来看，相比于去年，地级及以上市政府在财政透明度建设上有了比较明显的改进。比如，今年公共财政的明细科目公 开情况要明显好于去年，越来越多的市政府除了公布自己的财政报告，还在网上公布了详细的收支明细表格，没有提供表格的市政府中，也有一些在政府财政报告中 细化了报告项目。

俞乔告诉记者，在地级及以上市政府中，北京、广州、上海三个市政府的财政信息公开做得最好，得分非常接近，为其他市级政府财政公开起到了标杆与示范 作用。这三个市政府的财政公开情况连续多年都名列前三位，而且交替排在首位。2016年的排位为北京第一、广州第二、上海第三，与去年排名相同。

其他排名前10位的城市，如珠海、武汉、杭州、天津、清远、成都、温州，财政透明度也较好，而这些城市主要集中在东部沿海地区，这说明东部沿海城市在经济建设领先的同时，对政府管理的制度建设也越来越重视。今年西部地区仅成都市排名进入了前10，位列第9位。

而今年县级政府财政透明度评价指标体系与地级政府完全相同，与去年情况相似，县级市得分普遍要低于地级市，其中得分70以上的县级市仅有三个：云南省大理市（第一）、广东省乐昌市（第二）、江苏省江阴市（第三）。

排名前30位的城市有何共同点？

“四本账”公开情况好

在今年地级及地级以上市政府财政透明度排行榜中，排名前30的市政府在机构公开方面得分普遍都很高，平均得分接近该项总分的94%，而且几乎都给出 了较为完善的2015年预算执行以及2016年预算报告，财政收支预决算公开到了较细的项目，“四本账”公开情况的平均得分达到了该项总分的80%以上。

衡量政府财政透明度的核心指标是市级政府对预算与预算执行情况，即“四本账”的公开情况（编者注：“四本账”包含公共财政、政府性基金、国有资本经 营以及社保基金）。《报告》指出，“四本账”的公开情况虽然较去年有所提升，但仍有进步的空间。对295个地级及以上市政府预算与预算执行公开得分占该部 分满分百分比的情况进行分析，295个城市中有86个市政府得分达到总分的60%以上，比去年增加31个。所有城市的平均得分虽仅占该部分满分的 43.23%，但比去年提升了9.3个百分点，进步较大。

去年排在前30位的城市中，有一些城市的排名有所下降，这也反映了地级市政府在财政公开方面的一种竞争态势。值得一提的是，今年山东省地级市财政公开情况有较大提升，在前30位中占到8个，包括滨州、临沂、青岛、济南、济宁、枣庄、东营、威海。

“一旦公开就很难再回头”；市级人大预算审核亟须强化

在5年的课题组研究中，每一年的《报告》公布后，都会收到很多地方政府关于排名的反馈。有的地方政府会直接发函，表示他们非常重视财政透明度公开情况，对排名的波动情况共同探讨如何在制度层面加以改进。

俞乔表示，一方面是因为中央要求政务公开、建立阳光政府，通过《预算法》对地方政府的债务公开情况做了刚性约束；另一方面5年来长期排名靠前的城市如北京、上海、广州、珠海、武汉、宁波、天津、南宁、成都、杭州等也反映了各地政府对财政公开透明的重视程度。

“在5年的研究中，课题组积累了大量的数据，没有和任何商业机构进行合作也不寻求有关政府部门的赞助，确保了本研究的学术性、独立性和公正性。”俞乔说。

通过地方政府的反馈，一些地方政府表示他们在提升财政透明度的道路上存在实际的困难，比如一些省级政府对市级政府的信息公开状况有规定和约束，这与 中央要求公开财政透明的原则不符。其次，部分市级人大在审查本级政府财政报告的时间严重滞后，影响了市政府在年初两会之后及时向全社会公布公共预算。举例 来说，有的城市，市级人大对上一年工作的审议，尤其是对决算的审议，要到第三季度才能完成，而另一些地方的市级人大可能年初就完成了预算、决算的审议，这 从客观上也造成了两者公开情况的差异。而且还有一些人大代表对于非常专业的预算、决算存在“看不懂、搞不清、不开腔”的现象，因此很难发挥应有的作用。

对此，俞乔表示，一方面，市级人大对预算审核亟须强化，应该尽早把审议预算放在人大工作最为重要的位置；另一方面，人大代表要从业余人员逐步向专职人员改变，在现阶段则要为人大代表配专业人员协助开展预算审议。

“国外的议会里也有来自各行各业通过制度性竞争产生的民意代表，但他们都会有专职的助手和专家帮助理解专业性强的预算问题。”俞乔说，“一旦开始财政公开的制度建设，就很难再走回头路。”

最难啃的骨头：地方政府债务公开；仅有37.2%的地级及地级以上市政府、22.9%的县级市政府公布了债务情况

在其他重要财政信息公开方面，政府性债务的公开情况相比去年有所提升，但仍然最差，大额专项资金公开情况有了比较明显的进步。

其实，地方政府的债务情况一直是财政透明度公开中最难啃的骨头。

《报告》对市级政府的债务情况进行了重点分析。通过对全国地级及地级以上市政府、县级市政府的债务公开数据进行收集、统计和处理，课题组发现仅有37.2%的地级及以上市政府、22.9%的县级市政府公布了债务情况，而且公开的口径和统计方法不一。

对此，俞乔表示，目前从法律上还没有给地方政府举债合理、适当的解释。地方政府债务的统计口径非常复杂，现实情况是各地都有自己的融资平台，债务规模并不清晰。每年财政部、审计署在各地都要调查政府的债务情况，但最后统计出的数字往往没有统一的指标口径。

2014年10月2日国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》、2014年10月8日国务院发布《国务院 关于深化预算管理制度改革的决定（国发〔2014〕45号）》、2015年1月23日国务院发布《国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发 〔2015〕3号）》，自此之后各地政府对债务公开情况的重视程度不断增加，且各地的债务置换呈现出更加透明的趋势，这也是债务的显性化标志。国家层面的 立法、规定对于地方债务信息透明化具有较大的约束力。

对比来看，2015年政府性债务的公开情况较差：除了北京、广州、上海、天津、宁波和厦门6个城市外，其他地级及以上市政府都未公布政府债务和举债 资金使用情况。而2016年政府性债务公开有了较大改善，37个直辖市、省会城市和计划单列市中，有23个城市部分公开了政府债务。

从内容来看，我国地方政府的总体债务包括：地方政府债券、向金融机构借款、政府投融资平台负债、或有债务等项目。但是，市级政府公布的债务信息中，则仅仅披露政府债券的情况，还未能完整、全面地公开所有政府债务。

俞乔表示，就目前政府债务公开情况来看，缺少银行借贷、投融资平台负债、或有债务、政府投资类债务等重要内容的公开。其主要原因可能有以下几方面： 一、绝大部分地方政府通过下属的投融资平台公司来承担政府性债务，市政府并未在国有资本经营中公布这些平台公司的相关情况，也未公开地方国有企业财务情 况；二、可能总体负债率较高，难以进行披露；三、政府性债务除了直接债务外，还有大量的担保债务，在公开上存在困难和缺乏激励机制；四、对或有负债界定的 不一致问题，统计口径在技术上有很大的争议。

俞乔表示，控制地方政府的借债规模、完善对地方政府债务的监管、增强地方政府债务的公开度和透明度，这本身就是改善政府治理、防范系统性风险的重要内容，也是大力发展我国金融市场的制度性基础设施建设。