日前，国务院印发了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》。方案明确，从2017年开始，选择部分中央企业和部分省份试点，统一划转企业国有股权的10%充实社保基金，弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。何为“视同缴费年限缺口”？划转股权是否意味着养老保险的支付能力已经不足？划转之后对国有企业和资本市场有何影响？就相关问题，北京青年报记者专访了中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华。

“越是欠发达地区，社保支付压力越大”

《方案》明确，划转部分国有资本，基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。这个“缺口”由何而来？

北青报：为什么会有视同缴费年限的缺口？

聂辉华：首先，这是政策执行的窗口期造成，这是国有企业职工基本养老保险制度初期遗留的已经参加工作的企业员工没有缴费而视同缴费形成的缺口。

我们的国企和事业单位长期以来实行的是低工资高福利体制，当年这些单位给员工发放的工资较少，默认要承担员工的养老义务，属于国家和个人之间的隐形契约。

后来的政策，即现行社保体系是在1997年前后形成的，也就是说从1997年后才大规模地出现单位和个人缴纳社保。如果有职工在1997年之前已经参加工作，且之后缴纳社保的年限不符合要求的15年，那单纯从政策而言他们就拿不到退休金。所以政策规定，在这个制度建立之前，在职职工连续工龄一般作为视同缴费年限处理，并在计算养老待遇时予以体现，这就形成了视同缴费年限带来的养老保险基金收支缺口。

北青报：这个缺口涉及范围有多大？

聂辉华：具体人数和钱数不好计算，但是应该不会少。我国的老龄化比较严重，从数据来看，截至去年底，60岁以上的老年人口突破2.3亿，占总人口的比重达到16.7%，65岁以上的老年人口突破1.5亿，占总人口比重达到10.8%，大量的老人要退休，很明显缺口不会太小。

北青报：根据2016年度人社部的统计公报，去年末基本养老保险累计结存4万多亿元，说明目前养老金并不存在缺口，为何选择现在将国有股权划转充实社保基金？

聂辉华：没有缺口说明总量没有问题，但是结构上有问题需要解决。

我国区域发展很不平衡，老龄化的程度差异也非常大，有些地区，特别是中西部的欠发达地区和东北地区，属于年轻人口的流出地，老年人口的停留地。前段时间大家都在讨论的东北问题，就是国企多、老人多、经济还不算发达，那里大量人口特别是青壮年劳动人口流出，能挣钱缴纳社保的人走了，留下的是需要社保支付的人。比如，人社部之前就说过黑龙江的抚养比是1.3:1，1.3个人养1个人，广东就是9:1，9个人养一个人，这种地区之间的不平衡就是结构问题。

所以，越是欠发达地区养老负担越重，社会保险支付压力大，越是发达地区，例如东南沿海、北上广深，他们负担要小很多。

现在公布实施方案，其实并不突兀，划转部分国有资本充实社保基金这件事情五六年前学者就呼吁过，三四年前国家有关部门也有提起，其实是一个准备了很久的决策。

“划转10%股权，对国企应该没有影响”

《方案》提出，划转工作，今年要选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。划转股权对他们有什么影响？

北青报：划转范围能够涉及到多少企业，他们的家底有多厚？

聂辉华：从家底而言，现在的央企实力相对雄厚，省级的企业也还不错，县级基本没有什么实体国企，一类是平台类，一类是公用事业类，基本不赚钱，事业单位实力也比较弱。实施方案的规定是将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，估计试点的央企应该在5至7家左右，省级的话应该在3至5家，算是一个很平稳的状态，能够挑选出来的国企家底应该也都比较丰厚。

北青报：划转了10%的股权，对这些国企而言有什么影响？

聂辉华：10%的股权对他们而言，就是多了一个小股东，这个股东还不参与决策和日常管理，他们能够使用的是这10%股权产生的收益，股权本身不能变卖。

2015年山东省提出，划转30%的省管国有资本充实社保基金，这个比例比现在方案里的10%要大得多，所以他们要求参与重大决策且派驻董事，但是也不干预国企的日常管理。现在央企10%的股权，可能都没有必要派驻董事，更谈不上影响日常管理和经营。

就利润而言，10%的股权满打满算就是10%的利润，而且是“左口袋到右口袋”。就算不划转，国企也要上交利润和税，现在10%的收益给了社保基金，税也不用国企再缴纳，而社保基金我认为应该是不用交税的。所以划转10%的股权，对于国企而言应该是没有任何影响的。

北青报：为什么股权划转是给社保基金而不是直接给养老保险基金？

聂辉华：回答这个问题，先要来明确两个概念。社保基金指的是社会保障基金，这是战略保障储备基金，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂，不直接支付给个人。社会保险基金是基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金的统称，主要依靠所在单位和个人的缴费形成。

打个比方，社保基金是央行，社会保险基金是普通商业银行，只有当商业银行钱不够的时候，央行才会动用储备。而按照人社部的数据，现在社会保险基金并没有实质缺口。所以，将股权划转给社保基金属于战略投资，短期内不会使用。

北青报：划转股权之后社保基金如何运营？

聂辉华：可以做长期投资，甚至股权投资，或者进入股市，第三方理财都可以。这些都是社会保险基金不能做的。因为短期内社会保险基金要进行支付，社保基金不用。就像个人的五年期存款可以拿去做投资、理财，但是需要随取随用的活期存款就不行。

“比如淘宝店主，建议有工作都交社保”

人力资源与社会保障部部长尹蔚民表示，20多年前养老保险制度建立时人口抚养比例为5：1，现在已经持续下降到2.8：1。随着人口老龄化的加速，还有哪些措施可以保障养老保险的可持续运行？

北青报：您和您的团队曾经从解决僵尸企业下岗职工的角度，连续两年提出划拨国有资产充实社保基金的建议，具体是什么内容？

聂辉华：现在很多地方都有僵尸企业，僵尸企业的主要问题是下岗职工问题，下岗职工的主要问题就是社保问题。我们计算过，一位45岁的下岗职工，后半辈子的养老和衣食住行，想要过上“还可以”的日子，大概每人最高需要20万元，一般的政府和企业都负担不起这个数字。所以，我们建议由国有资产划拨一部分，建立僵尸企业和特困企业的保障或者安置基金。

北青报：现在财政部公布的实施方案里面并没有特别提到僵尸企业的问题。

聂辉华：是，现在方案说的只是划转国企股权充实社保基金，而我们认为可以在这10%的股权里面再切分出一部分，作为安置下岗职工的应急支出。这个建议我还会再提，现在既有政策已经解决，操作起来应该没那么困难，大前提成立，只是一个具体分配的问题。而且我们还在调研涉及下岗职工的人数，因为国有企业聘任制度的变化，合同工、临时工比较多，实际需要安置的下岗职工人数比想象中要少。

北青报：我国老龄化日益严重，现有的养老保险制度还有哪些需要改革的地方，您有哪些建议？

聂辉华：首先是要拓宽养老保险的缴纳范围。现在的环境下，自由职业者越来越多，比如很多淘宝店主、做兼职的工作者，他们劳动了但并没有缴纳社会保险，我建议将基于单位制的社保体系拓宽为基于工作制，只要有工作就要交保险，将社保的池子做大。

其次是鼓励人口生育。社保不是现收现付，而是代际转移支付。缺口不可怕，可怕的是没人来接盘，所以必须要有足够的青壮年劳动力。而且鼓励生育，不只是计划生育政策要放宽，托幼体系、家政服务体系等一系列配套政策都要跟上。

第三是跨区转移支付要推进，需要中央层面有一个协调机制。这是刚才提到的地区不平衡问题，发达地区吸收了大量青壮年劳动力，支付压力不大，欠发达地区留下很多老人，支付压力很大。社会保险的前提是代际转移支付，现在人为进行了地区割裂。

所以，发达地区吸纳了欠发达地区的人口红利，应该给予补偿。